CONFERÊNCIA DE BONN 2025: Um Balanço Geral da Pré-COP 30

RELATÓRIO POR

Andrew Leal - @amsleal

Waleska Queiroz - @wallqrz

[INTERNACIONAL] [COP 30]

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FOTO POR ANTONIO PEREZ, REPRODUÇÃO UNFCCC, 2025

RESUMO

A Conferência de Bonn SB62, realizada de 16 a 26 de junho de 2025, serviu como um encontro preparatório crucial para a 30ª Conferência das Partes (COP30) da UNFCCC, que acontecerá em Belém do Pará. Este texto busca oferecer uma análise aprofundada dos resultados e impasses observados em Bonn, bem como projetar as expectativas e desafios para a COP30. O objetivo é fornecer uma visão abrangente e acessível, tanto para especialistas quanto para o público em geral, sobre o complexo cenário das negociações climáticas globais.

Bonn é tradicionalmente um palco para o trabalho técnico e a preparação de textos que serão levados para as COPs, sendo feito através de seus dois Órgãos Subsidiários, o Órgão Subsidiário de Aconselhamento Científico e Tecnológico (SBSTA) e o Órgão Subsidiário de Implementação (SBI).

Em 2025, a SB62 ocorreu em um contexto geopolítico certamente mais desafiador, com tensões internacionais como o conflito entre Israel-EUA e Irã, além de outros conflitos que demonstram um cenário de múltiplas crises globais. A expectativa era que a conferência avançasse em temas críticos como Financiamento Climático, Adaptação, Transição Justa e o Balanço Global (Global Stocktake), que avalia o progresso coletivo em relação às metas do Acordo de Paris. No entanto, o que se viu foi um misto de pequenos avanços e impasses significativos, levantando preocupações sobre a capacidade de acelerar a ação climática a tempo de evitar os piores impactos das mudanças climáticas.

Os pesquisadores enviados do Observatório das Baixadas, Andrew Leal e Waleska Queiroz, abordam os principais temas discutidos em Bonn, detalhando os resultados alcançados e as áreas de discordância. Ao final, é feito uma projeção do que se pode esperar para a COP30 em Belém, considerando o legado de Bonn e o papel do Brasil como país anfitrião.

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BALANÇO GERAL: GLOBAL STOCKTAKE(GST) 

O Balanço Global (GST) é um componente central do Acordo de Paris, projetado para avaliar o progresso coletivo dos países em relação às metas climáticas de longo prazo. A cada cinco anos, o GST realiza uma avaliação abrangente do estado da ação climática global, identificando lacunas e informando a próxima rodada de Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs). A primeira rodada do GST foi concluída na COP28 em Dubai, resultando em um acordo para a transição para longe dos combustíveis fósseis nos sistemas de energia.

Em Bonn, as discussões sobre o GST foram marcadas por divisões significativas. Embora a COP28 tenha estabelecido um marco importante, a implementação das promessas feitas em Dubai está em risco devido à falta de progresso em Bonn. A presidência da COP30 do Brasil havia expressado a esperança de ver avanços na implementação dos resultados do GST, incluindo o compromisso de transição para longe dos combustíveis fósseis, apesar do país seguir uma linha contrária internamente com o tema da exploração da foz do Amazonas. No entanto, as negociações em Bonn avançaram pouco nesse sentido.

Um dos principais pontos de discordância foi sobre a implementação dos resultados do GST. Estados insulares e o grupo AILAC (Aliança Independente da América Latina e Caribe) defendiam um foco no “progresso coletivo” para atingir as metas do GST, sugerindo cúpulas ministeriais anuais e relatórios. Por outro lado, o grupo de Países em Desenvolvimento com Ideias Afins (LMDCs), que inclui China, Índia e Arábia Saudita, argumentou que este fórum não deveria se tornar um mecanismo de avaliação ou estabelecer novas metas. Essa divergência reflete a tensão contínua entre a necessidade de prestação de contas e a soberania nacional na implementação das ações climáticas.

A falta de consenso em Bonn sobre a implementação do GST levanta sérias

preocupações para a COP30. A presidência brasileira da COP30, ciente da necessidade de acelerar a ação , propôs uma “agenda de ação” com 30 objetivos-chave para a cúpula. Esses objetivos são amplos e incluem a triplicação das energias renováveis e a transição para longe dos combustíveis fósseis, bem como temas como gestão da água e promoção de sistemas de saúde resilientes. No entanto, a efetividade dessa agenda dependerá da capacidade de superar os impasses que persistiram em Bonn.

A Ministra do Meio Ambiente do Brasil, Marina Silva, sugeriu que a COP30 poderia resultar em um roteiro para guiar uma “transição planejada e justa” para o fim do uso de combustíveis fósseis e do desmatamento. Ela enfatizou a importância de planejar essa transição para evitar os piores cenários. A proposta de um roteiro pode ser uma forma de avançar, mas exigirá um forte compromisso político e financeiro para ser eficaz.

Embora o GST seja uma ferramenta vital para impulsionar a ambição climática, o mecanismo encontrou obstáculos significativos em Bonn. A falta de um entendimento comum sobre como colocar em operação os resultados do GST e a resistência de alguns países em relação a mecanismos de avaliação mais robustos indicam que a COP30 terá um papel crucial em desatar esses nós e garantir que o instrumento se traduza em ações concretas e ambiciosas.

META GLOBAL DE ADAPTAÇÃO (GGA)

A adaptação às mudanças climáticas é uma prioridade urgente para muitos países, especialmente as nações em desenvolvimento que já enfrentam os impactos mais severos. A Meta Global de Adaptação (GGA) busca estabelecer um marco para o progresso coletivo na adaptação. Diferentemente da mitigação, que possui métricas claras de emissões de gases de efeito estufa, a adaptação carece de indicadores concretos e mensuráveis para rastrear os esforços coletivos.

Na COP28 em Dubai, as partes concordaram com uma estrutura abrangente para a GGA, definindo metas em áreas-chave como alimentação, água e saúde. Também foi iniciado o trabalho para definir indicadores que pudessem ser usados para medir o progresso da adaptação, com 2025 como prazo para esses alvos quantificáveis. Inicialmente, havia cerca de 9.000 indicadores potenciais, que foram refinados para 490 antes de Bonn. O objetivo é chegar a 100 indicadores na COP30.

Em Bonn, as discussões sobre a GGA foram intensas e revelaram divisões significativas. Um dos principais pontos de debate foi a inclusão dos “meios de implementação” (MoI), ou seja, o financiamento climático, nos indicadores da GGA. Países desenvolvidos demonstraram aversão a tais indicadores, enquanto os países em desenvolvimento enfatizaram sua importância. Essa divergência reflete a contínua disputa sobre a responsabilidade e o financiamento da adaptação.

[..] a questão do MoI é central para o GGA, pois visa garantir o financiamento necessário para a adaptação. A posição dos países desenvolvidos ainda demonstra uma nítida prática colonial.

O Grupo dos 77 e a China ressaltaram preocupação com o crescente “gap de financiamento” para a adaptação. Embora tenha havido um aumento nos fluxos de financiamento público para adaptação em países em desenvolvimento, o valor ainda é muito aquém do necessário. A meta de dobrar o financiamento para adaptação entre 2019 e 2025, acordada na COP26, provavelmente não será cumprida, levando a apelos por uma nova meta de triplicar esse financiamento até 2030.

Outro ponto de discussão foi o Roteiro de Adaptação de Baku (BAR) e a inclusão de uma “adaptação transformacional”. Houve visões divergentes sobre o papel e o mandato do BAR, bem como sobre a maturidade do conceito de adaptação transformacional. A falta de acordo sobre esses pontos em Bonn indica que essas discussões complexas serão levadas para a COP30

Certamente, a falta de tempo para discutir todos os aspectos da GGA em Bonn

resultou em muitas divergências. Essas questões ligadas ao MoI e ao financiamento muito provavelmente irão ressurgir em Belém. Apesar de alguns avanços na identificação de indicadores para a GGA, a Conferência de Bonn não conseguiu resolver os impasses cruciais relacionados ao financiamento e à operacionalização da adaptação. A pressão sobre a COP30 para entregar resultados concretos nessa área é imensa, especialmente considerando a urgência dos impactos climáticos em todo o mundo

TRANSIÇÃO JUSTA

A Transição Justa é um conceito fundamental nas negociações climáticas, visando garantir que a mudança para uma economia de baixo carbono seja equitativa e inclusiva, protegendo os trabalhadores e as comunidades afetadas pela reestruturação econômica. Em Bonn, este tema foi um dos poucos a apresentar avanços consideráveis.

Após um impasse na COP29 em Baku, os negociadores em Bonn conseguiram chegar a um consenso sobre o caminho a seguir para o Programa de Trabalho sobre Transição Justa (JTWP). Este progresso é visto como um impulso, com a esperança de que o JTWP leve a um “Mecanismo de Ação" na COP30, que pode facilitar o compartilhamento de conhecimentos e conselhos com funcionários governamentais em todos os níveis que buscam implementar uma transição justa no terreno.

As negociações em Bonn organizaram os trabalhos em sete eixos temáticos, dos quais três geraram divergências: transição energética, medidas unilaterais e a criação de um órgão institucional de apoio à implementação da transição justa. Apesar dessas divergências, a delegação oficial do Brasil apontou avanços significativos, com 49 itens na agenda progredindo e apenas dois permanecendo inalterados.

Um dos pontos de atrito foi a referência à transição para longe dos combustíveis fósseis. Grupos como os LMDCs e o Grupo Árabe, que incluem a Arábia Saudita, opuseram-se a uma referência explícita às oportunidades de se afastar dos combustíveis fósseis no contexto da expansão da energia limpa. Eles insistiram que os caminhos de transição devem depender das circunstâncias nacionais. Outra questão que gerou controversa foi a inclusão de abordagens baseadas em gênero para a transição justa, com o Paraguai se opondo a essa formulação. A Rússia, por sua vez, tentou inserir uma referência a medidas comerciais unilaterais, como o Mecanismo de Ajuste de Carbono na Fronteira (CBAM) da União Europeia, o que foi rejeitado pela UE. Esses debates, embora desafiadores, resultaram em uma base sólida para as discussões futuras na COP 30.

Apesar dos impasses e desafios, as conversas sobre transição justa encontraram um terreno relativamente mais firme em Bonn. A expectativa é que a COP30 em Belém possa aprofundar esses avanços, especialmente no que diz respeito ao funcionamento do JTWP e à garantia de avanços para uma economia verde mais justa e inclusiva.

FINANCIAMENTO CLIMÁTICO

O financiamento climático é, sem dúvida, um dos pilares mais críticos e controversos das negociações climáticas internacionais. Em Bonn, a questão do financiamento pairou como uma sombra sobre as discussões, com impasses significativos que ameaçam o progresso em Belém.

Um dos principais pontos de discórdia foi o Novo Objetivo Coletivo Quantificado (NCQG) para o financiamento climático internacional. Embora a COP29 tenha visto um acordo para mobilizar US$ 1,3 trilhão por ano até 2035, a falta de um plano claro de implementação para esse objetivo gerou frustração. Países em desenvolvimento, liderados pelo G77 e China, exigem mecanismos operantes e justos, em vez de apenas promessas.

Embora a COP29 tenha visto um acordo para mobilizar US$ 1,3 trilhão por ano até 2035, a falta de um plano claro de implementação para esse objetivo gerou frustração.

Apesar de não ser uma prioridade formal para Bonn, as negociações sobre financiamento climático estiveram presentes em agendas paralelas, permitindo alguns avanços no Roteiro de Baku a Belém. Este roteiro visa viabilizar fluxos financeiros de US$ 1,3 trilhão, abordando reformas técnicas de instituições financeiras multilaterais, fortalecimento regulatório, expansão de ferramentas de financiamento e melhoria das condições de acesso a recursos para países em desenvolvimento. No entanto, a diretora executiva da COP30, Ana Toni, ressaltou que, embora não seja parte formal da negociação, o financiamento será um tema chave na COP 30.

O orçamento da UNFCCC, o órgão da ONU que organiza as negociações climáticas, também foi um ponto de tensão. A secretaria da UNFCCC solicitou um orçamento de 110 milhões de euros para cobrir todas as suas atividades em 2026 e 2027, mas o orçamento aprovado foi de apenas 81,5 milhões de euros, um aumento de apenas 10% em relação ao orçamento anterior. Esse valor é significativamente menor do que o necessário para as atividades essenciais, o que forçará a UNFCCC a depender mais de doações voluntárias de governos e filantropos.

O impasse no financiamento é um reflexo da falta de vontade política de alguns países desenvolvidos. O grupo dos Países Menos Desenvolvidos (LDC) expressou sua decepção com a falta de urgência nas sessões de Bonn, afirmando que isso tira a esperança de sobrevivência para as mulheres vulneráveis, jovens e outros grupos marginalizados em seus países. O Grupo Africano de Negociadores (AGN) também manifestou sua frustração com a falta de progresso no financiamento da adaptação, alertando que, sem um acordo sobre financiamento, a COP30 não alcançará nada significativo.

Em contraste, a União Europeia reiterou seu compromisso em honrar suas obrigações de financiamento climático e pediu aos países para “redobrarem” seus esforços para reduzir as emissões. No entanto, a ausência dos EUA nas negociações de Bonn e a incerteza sobre suas contribuições futuras, especialmente com a possibilidade de um novo governo Trump, adicionam uma camada a mais de complexidade ao cenário do financiamento climático

O financiamento climático continua sendo um dos maiores desafios para a ação climática global. A falta de progresso substancial em Bonn coloca uma pressão ainda maior sobre a COP30 em Belém para que os países desenvolvidos cumpram suas promessas e garantam os recursos necessários para que os países em desenvolvimento possam implementar suas ações de mitigação e adaptação. Sem um financiamento adequado e previsível, a ambição global de limitar o aquecimento a 1,5°C permanecerá fora de alcance.

PERDAS E DANOS

O tema de Perdas e Danos (Loss and Damage) é de crescente importância nas negociações climáticas, especialmente para os países mais vulneráveis aos impactos irreversíveis das mudanças climáticas. Este mecanismo visa fornecer apoio financeiro e técnico para nações que já sofrem com as consequências da crise climática, além dos limites da adaptação. Discussões relevantes ocorreram, especialmente no contexto do Comitê Executivo do Mecanismo Internacional de Varsóvia para Perdas e Danos (WIM-ExCom).

Em Bonn, a lista de nomeações para os diversos órgãos sob a Convenção, o Protocolo de Quioto e o Acordo de Paris incluiu membros para o WIM-ExCom, o que demonstra a continuidade do trabalho técnico e institucional em torno deste tema. A necessidade de abordar perdas e danos foi reiterada em vários contextos, especialmente por países em desenvolvimento e grupos da sociedade civil, que veem este como um componente crucial da justiça climática.

Embora sem um grande avanço sobre o Fundo de Perdas e Danos durante a SB62, as discussões estabelecidas em Bonn sugerem que o tema está sendo considerado no contexto mais amplo das discussões financeiras. No entanto, as negociações sobre a operacionalização e o financiamento efetivo do fundo ainda enfrentam desafios significativos e não tiveram um progresso decisivo em Bonn.

A pressão sobre a COP30 em Belém para entregar resultados concretos em Perdas e Danos será considerável. A sociedade civil e os países mais vulneráveis esperam que a conferência avance na operacionalização do fundo, garantindo que os recursos cheguem às comunidades que mais precisam. A experiência de Bonn, onde o tema não ganhou o destaque esperado, reforça a necessidade de um esforço redobrado em Belém para que as discussões sobre Perdas e Danos se traduzam em ações e financiamento tangíveis. O Brasil, como anfitrião, terá a responsabilidade de impulsionar essa agenda e garantir que as vozes dos mais afetados sejam ouvidas e suas necessidades atendidas.

A sociedade civil e os países mais vulneráveis esperam que a conferência avance na operacionalização do fundo, garantindo que os recursos cheguem às comunidades que mais precisam.

O PROCESSO DE NEGOCIAÇÃO E O PAPEL DA PRESIDÊNCIA DA COP30

Um dos aspectos mais notáveis em Bonn foi a “luta pela agenda” que atrasou o início das negociações em dois dias. Essa disputa surgiu de uma tentativa dos Países em Desenvolvimento com Ideias Afins (LMDCs), de introduzir dois itens adicionais na agenda: um focado em incentivar os países desenvolvidos a fornecerem mais financiamento climático público e outro sobre “medidas comerciais unilaterais”, como o Mecanismo de Ajuste de Carbono na Fronteira (CBAM) da UE. Embora esses itens não tenham sido formalmente adicionados à agenda, foram discutidos em outras partes das negociações, demonstrando a persistência dessas questões em Bonn.

A presidência da COP30, ciente da necessidade de acelerar o ritmo, divulgou uma “agenda de ação” com 30 objetivos-chave para a cúpula. Essa agenda é ampla e abrange desde a transição para longe dos combustíveis fósseis e a triplicação das energias renováveis até a gestão da água e a promoção de sistemas de saúde resilientes. A diretora executiva da COP30, Ana Toni, enfatizou a necessidade de traduzir a “vida real” – ou seja, os avanços e a urgência da ação climática fora das salas de negociação.

O Brasil, como país anfitrião da COP30 em Belém, enfrenta uma responsabilidade histórica. A falta de avanços substanciais em Bonn aumenta a pressão sobre Belém para reanimar a ambição global e promover soluções pragmáticas em temas como perdas e danos, florestas, biodiversidade e transição energética justa [3].As NDCs de 2035 e a redução da lacuna na ambição dos países são questões decisivas para a COP30. Esse impasse em Bonn sobre emissões e financiamento é preocupante, uma vez que demonstra claramente que os países desenvolvidos estão “fugindo da responsabilidade”.

A presidência da COP30 em Belém terá o desafio de superar os impasses de Bonn e traduzir a urgência da crise climática em ações concretas e ambiciosas. O papel do Brasil será fundamental na mediação de expectativas, na reconstrução de pontes entre os hemisférios e na garantia de que a COP30 seja um marco decisivo para a ação climática global, e não apenas mais uma etapa em um processo lento e frustrante das UNFCCC.

CONCLUSÃO

A Conferência de Bonn SB62, como evento Pré-COP30, revelou um cenário de negociações climáticas globais complexo e desafiador. Embora tenha havido alguns avanços pontuais, especialmente no Programa de Trabalho sobre Transição Justa, os impasses persistentes em áreas cruciais como financiamento climático, adaptação e a operacionalização do Balanço Global lançam uma sombra de incerteza sobre o ritmo da ação climática global.

No que diz respeito ao Balanço Global (Global Stocktake - GST), as discussões sobre como implementar seus resultados esbarraram na falta de consenso sobre o propósito do processo e na resistência de alguns países a mecanismos de avaliação mais estruturados, dificultando a tradução dos compromissos em ações concretas. Em adaptação, apesar do reconhecimento generalizado da sua urgência, as negociações sobre a Meta Global de Adaptação (GGA) ficaram travadas, sobretudo pela controvérsia sobre a inclusão de meios de implementação — como financiamento — nos indicadores e sobre a operacionalização do Roteiro de Adaptação de Baku. O déficit financeiro para adaptação segue como um desafio estrutural.

Na agenda de transição justa, houve progresso com a definição de um programa de trabalho, um dos poucos pontos positivos do encontro. No entanto, persistem divergências em torno da inclusão explícita de referências à transição para longe dos combustíveis fósseis e da proposta de criação de um órgão institucional específico de apoio. Já o financiamento climático permaneceu como o maior entrave das negociações: a ausência de um plano claro para o Novo Objetivo Coletivo Quantificado (NCQG) e o orçamento reduzido da UNFCCC refletem a hesitação de países desenvolvidos em ampliar seu apoio financeiro. A crescente dependência da UNFCCC por doações voluntárias também gera incertezas quanto à viabilidade de suas funções essenciais.

O tema de perdas e danos, embora incluído nos documentos oficiais, teve menos visibilidade que os demais nas negociações, o que demonstra que a operacionalização e financiamento ainda enfrentam obstáculos importantes. Por fim, o processo de negociação como um todo foi marcado por disputas procedimentais e temas controversos que dificultaram a construção de consensos.

Neste cenário geopolítico fragmentado, o Brasil — que assumirá a presidência da COP30 — terá um papel especialmente desafiador ao tentar mediar interesses divergentes e elevar o nível de ambição global.

PROJEÇÕES PARA A COP 30 EM BELÉM

A COP30 carrega um peso histórico singular por ser sediada na Amazônia e pela necessidade urgente de converter promessas em ações climáticas concretas. Um dos principais focos da COP30 será o financiamento climático, com a expectativa de que países desenvolvidos apresentem propostas claras para cumprir suas promessas, especialmente no que diz respeito à adaptação e ao fundo de perdas e danos. A proposta brasileira de mobilizar US$ 1,3 trilhão poderá servir como norte, mas dependerá de um esforço diplomático intenso e de compromissos políticos reais.

Outro desafio central será a operacionalização dos resultados do Balanço Global (GST). A presidência brasileira terá a tarefa de garantir que esse processo vá além da avaliação técnica e se transforme num motor de aumento de ambição das Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs), alinhando metas a ações práticas. No eixo de adaptação, será fundamental que Belém entregue avanços concretos, incluindo a definição de indicadores mensuráveis para a Meta Global de Adaptação (GGA) e a garantia de financiamento adequado para que os países mais vulneráveis possam implementar ações eficazes frente aos impactos climáticos.

A transição justa também exigirá atenção especial: embora Bonn tenha registrado avanços na formulação de um programa de trabalho, a COP30 deverá consolidar esse processo, assegurando que ele seja inclusivo e que as divergências sobre combustíveis fósseis e medidas unilaterais sejam tratadas com equilíbrio e equidade. Além disso, a realização da conferência na Amazônia colocará em primeiro plano os temas de justiça climática, com destaque para os direitos e o protagonismo dos povos indígenas e comunidades tradicionais. Belém terá, assim, a oportunidade e a responsabilidade de amplificar essas vozes e integrar suas demandas às soluções globais.

Por fim, o papel do Brasil será determinante. O país precisará atuar como mediador habilidoso, articulando posições divergentes e promovendo consensos. A credibilidade da presidência brasileira dependerá de sua capacidade de liderar pelo exemplo — especialmente em áreas como o combate ao desmatamento e a promoção de uma transição energética justa e sustentável. Em síntese, a COP30 tem potencial para ser um divisor de águas na governança climática global, mas seu sucesso dependerá da disposição dos líderes em romper com a inércia, assumir compromissos reais e garantir os recursos necessários. A Amazônia, neste cenário, será o epicentro de decisões que podem moldar o futuro da ação climática mundial.

REFERÊNCIAS

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